三是理论上应当加以合并建制,但由于缺乏成熟的机制条件,延后实行大部制。如组建能源部,原来的呼声很高,很多专家提出纷纷建议。但是牵涉能源的煤炭、电力、石油、石化等行业领域的确具有很大的复杂性和广泛性,这些重要部门自身有待进一步整合,其内部改革未完成,是以组建能源部存在较大难度。故而国务院首先组建能源管理委员会这样一个高层次议事协调机构,然后组建能源管理局,通过这两个机构来协调处理能源方面问题。汪玉凯认为,当石油、石化、煤炭行业内部改革完成到一定程度后,不排除将来还要组建大的能源部。还有许多专家提出的“大金融”与“大文化”部的改革设计,在此次改革中,并没有推出。方栓喜分析道,“可能出于金融安全的考虑,一行三会(央行、证监会、银监会、保监会)暂时没有合并,但以金融业为例,混业经营是大势所趋。”文化方面则牵涉到许多十分敏感的影响和关系,仓促合并容易产生负效应,所以延后到时机成熟再行部署比较有利。
四是真正具全新意义的部门,是工业和信息化部,为的是全面统合中国工业化的大工业部建制。国家行政学院公共管理教研部副教授顾平安认为,“它不仅融合工业生产,还包括上游研发、下游流通等,由此中央政府不能回避的问题是,要从宏观上管理工业行业,推进资讯技术和工业行业的融合。”至于国防科工委也被合并进去,是因为国防科技工业的研发、生产与建设以及军工企业的战略重组等重大问题,都需要加强产业融合与产业配套。有人指出,成立主管工业化部门有复归计划经济色彩的嫌疑,顾解释道,新部门不是对计划经济体制下传统工业管理方式的回归,“它肯定是一个宏观的、整体的、指导的,不是直接干预市场的,更多的是一种服务。”
五是提升管理决策层级,如环保部。尽管国家环保总局在1998年就升为正部级单位,但兼之只是总局,管理施展空间有限。一般是国务院组成单位的部委才参与重大决策,而直属机构则负责专业性行政事务管理,基本上是国务院决定了的事情,然后交给环保总局去办,环保总局本身无法参与决策。此次晋升为环保部,地位发生重大变化。可以直接参加国务院常务会议,在决策中的地位突显了。国务院环保方面的档,将由环保部起草,以国务院名义发出,如此一来,对地方约束力大大增加。
六是注重主体功能改造,如国家发改委,着重其负责宏观规划和加强宏观调控的功能,并和财政部、中国人民银行建立联动协调机制,从而发挥宏观调控的最有效性,减少宏观调控的顺延。今后,还会把国家发改委更多的行政审批事项转移出去,将发改委辖下有关某领域的具体审批功能司局,放回到国务院相关的部门里去。
总之,真正大部门制的建立,绝不可能一次完成,需要多次协调、磨合与推进,甚至重组。同时,在对地方政府机构的改革,除了上下必须对口的之外,目前还不要求地方和中央完全一致,地方可以因地制宜考虑自己的统筹和机构设置,调整和统筹机构设置。地方机构改革也不设定时间限制,由地方考虑何时改革、怎么改革,但必须在中央政府的指导和统筹下来进行。可以想见,今后关于“大部制”的改革,还将有相当艰巨的任务和道路要走。
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